□21世纪教育研究院副院长 熊丙奇

要实现义务教育优质均衡发展这一现代化目标，笔者以为，除了加强教师队伍建设以外，应以“县管校聘”、教师交流轮换为重要抓手，针对制约教师交流轮换的制度问题，进行深层次改革，这包括切实落实教师法，保障教师的待遇，并以此为基础，探索建立国家教育公务员制；实行中小学民主管理，调整政府管理学校的模式，发挥教师在学校管理中的作用，实行教育家治校。这实质是整体提高我国基础教育办学质量、扩大教育公平的必然选择。

根据教育部公布的数据，截至2019年3月，全国有2717个县实现义务教育基本均衡发展，占全国总县数的92.7%。中西部地区实现义务教育基本均衡发展的县数占比达到90.5%，有16个省（区、市）整体通过评估认定。这一均衡成果是值得肯定的，但是，进一步推进均衡，面临现实的困难。比如，家长对学校师资力量的微小差距都极为敏感，一所好学校，关键在于有好教师，“择校就是择师”，这要求各校必须缩小师资差距，尤其是骨干教师师资的差距。

其实，我国早就把教师交流轮换作为推进义务教育均衡的重要举措。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要实行县（区）域内教师、校长交流制度。2014年，教育部等3部委联合印发《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，对加快推进校长教师交流轮岗工作作出全面部署，明确提出，要加快建立和不断完善义务教育校长教师交流轮岗制度，力争用3~5年时间实现县（区）域内校长教师交流的制度化、常态化，率先实现县（区）域内校长教师资源均衡配置。

实行教师交流轮换，也是浙江推进义务教育县域均衡的重要措施。到2018年，在浙江省89个县（市、区）中，有33个县（市、区）进行中小学教师“县管校聘”管理改革，使教师由“学校人”变成了“系统人”。进一步推进义务教育均衡，需要各县（市、区）推进“县管校聘”改革，并在推进这一改革时，推行与之配套的教师管理与评价改革。

实行教师轮换，也是发达国家推进义务教育均衡的经验之一，日本、美国等国家都实行教师轮换制，要求教师四五年一轮换，但这些国家实行教师轮换，有两个基本制度做支撑：一是国家教育公务员制度，义务教育教师是国家教育公务员，享有相应的待遇，与之对应，教师必须履行轮换的责任；二是现代学校制度，在中小学实行民主管理和教师同行评价，对教师的管理、考核、评价，不是由行政部门主导，而是由教师委员会负责。不少人担心教师轮换会影响学校的办学特色。其实，一所学校办学的特色，主要源于现代学校制度，在现代学校制度之下，学校会形成自身的办学定位、办学个性，每年部分教师的轮换，不会让学校特色消失，反而会增加教师的职业体验，提高教师的素养。

我国当前却缺乏这两个基本制度。这就导致教师轮换遭遇很大的现实阻力，甚至会发生变异。一方面，教师没有意识到交流轮换是自己的职责，因为目前的教师管理权责关系并不清晰。针对这一问题，去年年初中共中央、国务院印发的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出，要确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位，明确中小学教师的权利和义务，强化保障和管理。这被解读为要建立国家教育公务员制度。在笔者看来，随着我国各地落实1994年颁布实施的教师法，保障“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”，我国可以启动实施国家教育公务员制度，在教师享有教育公务员的权利和待遇时，要履行相应的教育职责。

另一方面，从已经实施教师轮换、“县管校聘”的地区看，还存在把教师交流轮岗作为对教师的“处罚”的现象——对于那些不配合领导、批评学校的教师，教育部门和学校会率先将其调配到薄弱学校，这就把教师轮换异化为“教师流放”。如果不改变行政治校的问题，教师交流轮换，很可能在一些地方演变为教育官员、学校领导“治不听话”教师的一种手段，这也会误导教师对交流轮换的理解，认为轮换到“弱校”，是贬低，轮换到“强校”，则是奖励。而发展义务教育，从根本上是要消除所谓的“强校”和“弱校”。

也有家长对轮换骨干教师感到不解，担心骨干教师“流走”影响学校办学质量，消除家长的担忧与顾虑，也要建立现代学校制度，在学校内建立教师委员会，负责包括课程建设、教师培训、教师评价在内的教育教学事务，这样，会让新轮换教师融入到学校办学中，发挥骨干教师轮换的作用，也为学校培养新的骨干教师。

让教师交流轮换常态化，其实是一项系统工程，需要深入教育管理制度改革，建立现代学校制度，推进教育去行政化，保障教师的待遇和合法权利。如果不能切实保障教师的待遇和权利，教师交流轮换很难常态化、制度化。